[창간특집] 에너지분권, 중앙에서 지방으로 권한 조정 필요
[창간특집] 에너지분권, 중앙에서 지방으로 권한 조정 필요
  • 최덕환 기자
  • 승인 2018.05.14 13:24
  • 댓글 0
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지자체장·시민단체·에너지공사·주민 "현 시스템 낡았다"
▲ 지역에너지 전환 지도<출처: 이유진 지역에너지전환을 위한 전국네트워크 공동대표>

[이투뉴스] 전북 부안군, 경북 영덕군과 경주시, 강원 삼척, 충남 태안군, 당진시, 보령시, 경남 밀양시의 공통점은 무엇일까. 원전과 송전탑, 석탄화력발전소 등 에너지문제로 갈등을 겪은 지역이다. 전문가들은 기존 중앙정부가 주도하는 에너지정책이 이러한 사회적 갈등과 비효율적인 비용문제를 야기할 가능성이 높다고 보고 있다.

이 떄문에 에너지분권을 요구하는 세간의 목소리가 점차 높아지고 있다. 자체적으로 에너지비전을 세우고, 별도 전문기관을 설립하는 등 기존 중앙정부가 주도하던 에너지 분야에 대해 지자체가 독자적인 시책·실행을 하는 사례도 점차 늘고 있다.

특히 재생에너지 등 독립적으로 운영할 수 있는 분산자원의 확대가 이러한 추세에 탄력을 더하는 실정이다. 하지만 에너지분권을 달성하기 위해서는 가야할 길이 멀다는 지적이 대다수다. 에너지분권의 필요성과 방향을 짚어봐야 하는 중요한 시점이다.

■ 대내외적 에너지환경 변화로 인한 중앙집중 에너지시스템의 한계
 에너지 분야에 대한 시민들의 관심과 접근할 수 있는 정보량은 꾸준히 늘어나는 추세다. 특히 최근 수년간 시민들의 관심을 끌만한 에너지이슈가 지속적으로 발생했다.

대외적으로 후쿠시마 원전사고(2011년), 온실가스 감축을 위한 파리협정(2015년) 등이 있고, 대내적으로 밀양송전탑사태(2001~2014년), 부안 핵폐기장 주민반대(2004년), 삼척원전 주민반대(2014년), 영덕원전 주민반대(2015년), 경주지진으로 인한 원전 불안감 고조(2016년), 고리원전 1호기 영구정지(2017년), 신고리 원전 5·6호기 공론화위원회(2017년) 등이었다.

도심을 자욱하게 뒤덮은 미세먼지 문제도 중국 공업지역에서 날아온 오염물질이나 국내 석탄발전소 가동 등 시민들의 건강과 밀접하게 관계된 대내외적 환경·에너지이슈로 볼 수 있다. 재생에너지 보급 확대 역시 지역·주민수용성 확보가 화두로 부상한 지 오래다.

특히 신고리원전 5·6호기 공론화위원회는 지난해 7월부터 10월까지 3개월간 신고리원전 5·6호기 건설 중단여부를 묻기 위해 471명의 시민참여단이 참여하는 등 에너지문제를 주제로 시민이 직접 참여하고 토론하는 ‘숙의’의 장이 됐다.

이밖에도 서울, 경기, 충남, 전주, 광주, 대구, 울산, 부산, 제주 등 지역에서 각자 에너지자립목표 설정과 에너지공사 설립 등 지역·주민의 목소리가 높아질 수 있는 환경들이 조성되고 있다. 서울시의 경우 이미 수년째 ‘원전 하나줄이기’정책을 추진 중이고, 제주도 역시 ‘카본프리 아일랜드’ 등 별도 저탄소·신재생에너지 보급시책을 갖고 있다.

에너지분권은 재생에너지 등 분산전원 확대나 공급자에서 소비자 중심으로, 단방향 공급위주에서 양방향 플랫폼 구조로 변화하는 시장 패러다임과도 맞물려있다. 유정민 서울에너지공사 수석연구위원은 “기존 200~300개 발전시설을 운영하는 기존 시스템과 달리 수십만개 분산자원이 연계된 에너지시스템은 전혀 다른 운영방식을 요구한다”고 밝혔다.

이미 남부지방과 동해안에서 주로 전력을 생산해 서울·경기(전체 전력의 31% 소비)에서 집중 소비되는 지역불균형도 문제로 거론되는 상황이다. 서울·경기는 값싼 전기를 사용하고 있지만, 지방은 원전 석탄화력 등 환경·사회문제를 짊어지는 등 갈등이 발생하고 있다. 밀양송전탑사태 등 막대한 사회적 비용과 장거리 송전 등 비효율을 감당키 어려운 시장구조 역시 도태될 수밖에 없다.

수많은 소규모 발전설비와 에너지소비자를 중앙정부가 모두 관리하기 어렵다는 현실적인 이유도 있다. 결국 정부 주도의 에너지계획·수급방식이 한계에 봉착한다는 의미로 귀결된다.

특히 송전보다 작은 배전단위에서 분산자원 연계를 확대하기 위해 안정적인 배전망 운영을 위한 배전운영관리자(distribution system operator, DSO)의 역할이 확대될 수밖에 없다고 강조했다. 에너지시장이 배전단위로 재편될 가능성이 높은 만큼, 지자체가 직접 배전운영관리를 담당하거나 독립적으로 규제할 수 있는 권한을 보유할 때 실질적인 에너지분권이 가능하다는 분석이다.

에너지분권은 중앙집중식 에너지정책이 환경파괴와 사회갈등, 비효율 등을 초래하고, 지역·주민이 에너지정책 계획·실행에 관여할 기회나 수단이 없다는 반성에서 출발한다. 기후변화와 에너지사용으로 인한 환경·갈등문제에서 더 나은 대안을 찾기 위해 지역·주민이 에너지문제를 스스로 처리할 수 있는 권한과 능력을 갖춰야 한다는 것이다. 
 
■ 지역·주민에게 법·제도 권한이양 필요
 전문가들은 에너지분권을 달성키 위해 우선 중앙에서 지방정부로 법·제도 권한 이양이 필요하다고 지적한다. 권한 수행을 위한 인력·예산 역시 수반돼야 한다는 조건이다. 특히 문재인 정부가 ‘내 삶을 바꾸는 자치분권’이란 비전을 세우는 등 에너지분권이 탄력을 받을 수 있는 기반이 조금씩 형성되고 있다.

히자만 아직까지 주민·지자체가 가진 에너지 분야 법·제도 권한은 미약하다. 고재경 경기연구원 연구위원에 따르면 산업통상자원부 장관이 실질적인 권한을, 실행은 한국에너지공단이 맡고 있다. 가령 에너지법상 지역에너지계획 수립, 에너지복지업무는 시도 위임사항이나 대부분 한국에너지공단에 위탁하고 있다. 에너지이용합리화법도 과태료 부과·징수권한 중 일부만 시·도에 위임돼있다.

신·재생에너지 개발·이용·보급촉진법도 마찬가지다. 언뜻 지자체가 신재생에너지 계획·보급·심사 권한을 보유한 듯하나 계획은 산업부가, 보급·심사는 에너지공단이 수행한다. 집단에너지나 도시가스사업법, 석유 및 석유대체 연료사업법도 지자체보다는 정부와 유관기관이 권한을 행사하고 있다.

중앙 정부에 초점이 맞춰진 법·제도로 인해 지역에서 에너지사업을 추진하기 어려운 사례도 있다. 현재 건축물, 공원 및 녹지 등 공간에 재생에너지를 설치하는 경우, 발전소 주변지역 지원에 관한 법률상 1MW 이상 발전소는 반경 5km 이내 지역에 지원사업을 실시토록 해, 공해물질이 상대적으로 적은 신재생에너지도 같은 규정을 적용받는 등 비용증가 요인이 되고 있다.

조직·인력·예산 배분도 시급한 문제다. 이유진 지역에너지전환을 위한 전국네트워크 공동대표는 “재생에너지3020이행계획 수립을 위해 산업부는 신재생에너지정책단을, 에너지공단은 신재생에너지센터를 기존 4개실에서 5개실 1사업단으로 강화·개편했다”며 “반면 실제 보급현장이 있는 지역의 지자체들은 아무런 준비가 돼있지 않다. 불과 1~4명에 불과한 전담인력이 에너지 분야 전체를 다뤄야한다”고 지적했다.

특히 재정자립도가 낮은 지방은 투자 부분에서 실질적인 에너지분권 실현에 애로가 많을 가능성이 높다고 밝혔다. 전문가들은 지자체가 스스로 에너지전환정책을 추진할 수 있도록 단기적으로 성과기반 포괄적 예산을 지원하고, 장기적으로 법·제도 및 시장을 개선해 지자체가 재정을 확보할 수 있도록 해야 한다고 지적했다.

에너지분권은 주민들에게도 단순히 참여보다 ‘협치’수준의 적극적인 활동을 요구한다. 한국전력공사와 한국수자원공사, 미래에셋대우가 추진한 대규모 수상태양광 발전단지(40㎿, 사업비 1019억원)가 설치된 경남 합천호도 국가 소유의 공유재산으로 볼 수 있으나, 인근 주민들의 의견은 배제됐다는 목소리가 높다. 현재도 반대가 극심하다. 개발과정에서 주민의 의견이 반영될 만한 절차가 마련돼있지 않다.

신근정 서울시 원전하나줄이기 실행위원회 공동체 복지분과 위원은 관련 발표에서 “주민들이 햇빛발전협동조합을 만들고, 시민펀드에 투자하며, 에너지기업을 운영하는 수준까지 도달하는 등 직접 권한을 행사하는 게 중요하다”고 꼬집었다.

이는 지역에너지계획·조례·정책평가·사업제안 등 주민이 자유롭게 의사를 개진하고 책임질 수 있는 시스템이 구축돼야 한다는 뜻이다. 또 에너지 분야 교육·컨설팅·유지보수 등 지역·주민 맞춤형 에너지서비스를 주민 스스로 제공하는 주체적 존재로 성장해야 한다고 밝혔다.

■ [인터뷰] 에너지분권을 위한 필수 조건
-지자체장, 시민단체, 마을주민, 에너지공사 관계자

▲ 제종길 안산시장

□ 제종길 안산시장

“에너지분권을 떠받쳐줄 수익모델이 우선 마련”

제종길 안산시장<사진>은 에너지를 필요한 곳에서 생산·공급하는 시스템이 필요하다고 강조했다. 먼 지방에서 서울·경기로 보내는 전력을 지방에서 조금씩 생산할 수 있다면 주민들이 필요한 전기를 모두 생산할 순 없으나 송배전단위에서 확실하게 비용을 절약하고 사회적 갈등을 축소할 수 있다는 설명이다.

하지만 실질적인 에너지분권을 위해선 지자체는 별도 예산 증액이, 지역기업들은 수익을 창출할 수 있는 시장모델이 필요하다고 강조했다. 초기에 지역을 위한 별도 예산이나 인센티브만 주어지면 장기적으로 굳이 한국전력공사나 대기업에 의존해 에너지시장을 운영할 필요가 없다고 밝혔다.

에너지를 자체 생산하고 남은 전력을 송전하거나 필요한 전력만 중앙에서 공급받는 등 효율적인 운영으로 비용효과적인 시장모델을 만들 수 있다고 자신했다. 현실적으론 수익부족 등으로 에너지저장시스템(ESS)등 미래에너지체계 운영을 위해 필요한 자산들을 잘 활용치 못하는 상황이라고 지적했다.

특히 지역에서 생산하는 전력에 대해  별도 인센티브를 적용하는 게 친환경에너지 보급 확대를 용이하게 할 여지가 크다고 보고 있다. 여기에 왜곡된 전기요금체계를 개선해 소비자에게 합리적인 요금을 지불토록 한다면 전력을 아끼는 효과까지 기대할 수 있다고 적시했다.

저렴한 전기요금체계에선 현재 전기사용방식을 변경할 수 없으며, 에너지전환과 에너지분권 상에선 일정 지역은 전기요금이 약간 비싸질 수밖에 없다는 견해다. 하지만 기후변화 문제나 미세먼지 발생, 온실가스 배출 등 복합적인 문제를 해결하는 방법이라고 강조했다. 에너지생산·절약에 대해 보상을 줄 수 있도록 어느 정도 지원시책이 필요하다고 밝혔다.

□ 이유진 지역에너지전환을 위한 전국네트워크 공동대표

▲ 이유진 지역에너지전환을 위한 전국네트워크 공동대표

“중앙의 권한 이양이 선결과제”

이유진 공동대표<사진>는 핵폐기물 문제, 미세먼지 발생, 파리협정 등 대내외 상황이 시민들에게 에너지문제에 관심을 갖도록 하고 있다고 보고 있다. 에너지를 수출 및 산업군을 떠받치는 분야로 여겨 문제를 등한시했던 시기는 지났다고 판단했다. 에너지 자체가 중요한 산업기반이 될 수 있다는 인식이 확대되고 있고, 정부보다 주민과 지자체가 중심이 될 수 있는 시기라고 강조했다.

특히 그간 서울시, 경기도, 안산시, 성북구, 노원구 등 지자체들의 눈부신 변화가 있었고, 에너지자립마을 주민들도 에너지문제를 직접 해결하기 위해 애쓰고 있다고 밝혔다. 정부가 에너지전환을 주목하고 있고, 지자체와 주민들도 스스로 성장하기 시작했다고 판단했다.

이 대표는 정부가 독점하는 에너지권한을 지역에 적절히 이양하는 게 에너지분권에서 가장 중요하다고 강조했다. 문재인 대통령이 자치분권을 역설하는 만큼 좋은 분위기가 형성되고 있다는 설명이다.

정부가 에너지법, 에너지합리화법, 신재생에너지법 등 관련 법적 권한을 독점할 게 아니라 장기적으로 이러한 권한 중 지자체장이 보유하는 게 더 좋겠다고 판단되는 권한과 구체적인 실행을 위한 인력·예산을 이양할 수 있어야 한다고 꼬집었다. 탈(脫)원전·석탄 등 정부가 에너지전환을 외치며 조직과 인력, 권한을 조정했으나, 실제 현장인 지역에선 아무런 보강도 이뤄지지 않았기 때문이다.

에너지기본계획, 전력수급기본계획 등 정부 주도의 에너지정책 수립 시 지역의 의견이 적극 반영돼야 한다는 주장이다. 더 나아가 지역을 중심으로 정부가 돕는 형태의 에너지정책 추진방식이 권장돼야 한다고 전했다.

이를 위해 정부와 지자체가 적절히 권한 이양을 조율할 수 있는 체계적인 로드맵이 필요하다고 밝혔다. 이 대표는 “주민들에겐 중앙정부보다 시청과 구청이 가깝다. 주민의 의사가 반영될 가능성은 정부보다 지자체가 더 많다”며 지역· 주민을 통한 에너지 민주주의 실현이 중요하다고 강조했다.

▲ 유정민 서울에너지공사 수석연구위원

□ 유정민 서울에너지공사 수석연구위원

“거버넌스 전환을 위한 낡은 법·제도 정비”

유정민 수석연구위원<사진>은 이미 중앙정부에 초점이 맞춰진 에너지법·제도들을 조목조목 개선할 필요가 있다고 밝혔다.

특히 지자체가 스스로 에너지계획을 세워 실행할 수 있는 법적 권한이 전무하고, 모든 기획·평가·건설·자금조달 등 모든 정책결정 과정이 일부 관료와 전문가 중심으로 이뤄진 상황에서 에너지분권은 요원하다고 역설했다. 신재생에너지 발전시설까지 발전소 주변지원 관련 법을 적용받는 등 에너지원 특성과 지역상황에 걸맞지 않는 법·제도들이 너무 많다는 지적이다.

유 수석위원은 전력망 기술이 이미 중앙에서 지방으로 에너지분권을 실제 실행할 수 있는 수준에 도달했다고 평가했다.

전국에 산재한 2만3000개의 상업용 태양광발전시설과 서울시가 50만개까지 확대 예정인 자가용 태양광 발전설비들을 모두 컨트롤할 수 있는 에너지운영시스템 상에서 지자체 역시 일정 권한이 확보돼야 한다고 주장했다. 배전단위에서 발생한 모든 문제를 판매독점권을 지닌 한전이 관리할 수 없다는 의미이기도 하다. 향후 배전단위에서 권한 분배가 이뤄져야만 한다고 강조했다. 여기에 필요한 인력·예산의 필요성도 강조했다.

유 수석위원은 “지자체가 에너지 분야를 직접 컨트롤할 수 있는 권한을 가져야 하고, 주민들도 단순히 에너지소비자가 아닌 권한을 지닌 주체로서 참여할 수 있어야 한다”며 “결국 에너지문제를 지역이 결정할 수 있는 거버넌스 전환이 요구된다”고 강조했다.

□ 김소영 성대골 에너지전환마을 대표

▲ 김소영 성대골 에너지전환마을 대표

 “지자체 파트너인 시민조직의 실질적인 능력 배양이 중요”

김소영 대표<사진>는 에너지분권은 반드시 주체가 시민이 돼야한다고 강조했다. 에너지가 특성상 공적 요소가 강한만큼 공공성을 띤 시민들의 적극적인 참여가 에너지분권의 최우선 조건이라고 역설했다.

김 대표는 “지역으로 권한과 예산 이양에 대해 다양한 이야기를 하고 있으나. 누구를 행정의 파트너로 삼을지 언급하지 않고 있다”며 “반드시 실행 단계에서 사업자가 필요하다. 특히 공공성을 대표하는 시민들의 참여가 필요하다. 이 때문에 시민을 교육하고 조직화해 사업파트너로 만드는 게 중요하다”며 주장했다.

김 대표는 시민을 조직하는 일은 오랜 시일을 요하는 어려운 작업이라며, 협동조합이나 사회적 경제조직에 대한 인식 확대도 병행돼야 한다는 주문이다. 대기업과 거대 금융 등이 주도하는 에너지전환은 진정한 의미에서 에너지분권이 될 수 없다고 지적했다.

특히 사업 파트너가 될 수 있도록 실질적인 능력을 배양해야 한다고 강조했다. 실제 에너지자립마을 100여곳 중 실질적으로 사업능력을 갖춘 마을을 더욱 성장시킬 구체적인 방안이 필요하다고 전했다. 사업을 지속적으로 추진토록 조직과 수익모델을 갖추는 방향으로 지원과 컨설팅이 이뤄져야 한다는 조언이다. 단순히 에너지절감량이나 태양광발전 개소수, LED설치율 등 성과주의로 판단해서는 지속성이 떨어진다고 의견을 제시했다.

김 대표는 “시민들이 에너지문제에서 함께 갈등을 풀어내고 일부 권한을 챙길 수 있는 주체가 될 수 있도록 해야 한다”며 "정부·지자체가 주민을 회유하고 설득하는 대상으로만 봐서는 서로 성장하고 협력하는 존재는 될 수 없다"고 강조했다.

최덕환 기자 hwan0324@e2news.com

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