발전용 LNG공급가격체계 ‘빅피쳐’ 예고

[이투뉴스] 한국가스공사가 모든 LNG발전소에 동일한 가격으로 공급하는 현행 평균요금제 방식의 가격 패러다임에 대변화가 이뤄질 전망이다.

천연가스 직도입이 갈수록 확대되면서 그동안 물 밑에서 진행되던 발전용 LNG공급 가격체계 개편 움직임이 산업통상자원부가 주최하는 정책 토론회를 통해 수면 위로 떠올랐다. 지금까지 한국가스공사가 발전용 LNG를 공급할 때 같은 가격을 매기던 현행 제도를 발전소마다 개별가격으로 적용하는 방식으로 전환하는 정책이 공식적으로 추진되는 셈이다.

기존에 체결했던 가스공사와 발전소 간 연료 공급계약이 만료되는 시점에 양측이 약정을 맺고 발전소마다 상황에 따른 차별화된 가격체계를 적용하게 된다.

그러나 이 같은 산업부와 가스공사의 정책 개편 움직임에 직수입자 및 민간발전기업, 도시가스사 등의 반발이 적지 않다는 점에서 가는 길이 그리 녹록치는 않다는 평가다.

26일 서울 양재동 엘타워에서는 산업부 주최로 ‘천연가스 직수입 정책 방향’에 대한 토론회가 개최됐다. 산업부가 제3차 에너지기본계획 수립을 위한 의견수렴 과정의 일환으로 마련한 이 토론회는 서정규 에너지경제연구원 선임연구위원이 천연가스 직수입의 현황과 전망을 진단하고, 앞으로의 바람직한 직수입 정책 방향과 구체적인 과제에 대해 주제발표했다. 이어 강승진 한국산업기술대 교수가 좌장을 맡아 김희집 서울대 대학원 교수, 박진표 법무법인 태평양 변호사, 정희용 한국도시가스협회 상무가 토론자로 나와 의견을 개진했다.

천연가스 직수입 제도 평가 및 향후 정책방향을 주제로 발표에 나선 서정규 에너지경제연구원 선임연구위원은 2017년 기준 465만톤으로 국내 전체 천연가스 수요의 12%를 차지한 직수입 은 2031년에는 그 물량이 2배 이상 늘어 비중이 27%까지 확대될 것이라고 전망했다

천연가스 직수입은 도시가스사업법에 따라 자기가 소비할 목적으로 해외에서 천연가스를 직접 구매할 수 있도록 하는 제도로 1998년 승인제에서 신고제로 전환해 2001년부터 적용됐다. 연료선택권 보장을 위한 가스산업 내 경쟁을 촉진하고, 가스 인프라 민간투자로 인한 공공투자 부담 경감을 위해 이뤄졌다.

서정규 박사의 발표에 따르면 천연가스 직수입 확대는 경쟁촉진을 통한 효율성 강화, 전력시장 계통한계가격(SMP) 하락 등 긍정적 효과를 거두는 반면 전력·가스 시장의 수급 불확실성 증가 우려 등 부정적인 요인도 상존하는 것으로 평가됐다.

긍정적인 측면의 경우 선택권 보장을 통한 도입가격 인하 유인이 된다는 것이다. 국가적 차원에서는 대량수요자의 연료조달 선택원을 보장함으로써 선택 가능한 도입 방법 중 가장 경제적인 도입을 가능케 하는 효과를 거두게 된다. 개별수요자 차원에서는 산업용 대량수요자의 경우 글로벌 가격경쟁이 치열한 경영환경에서 직수입을 통해 원료비를 절감하고 제품의 가격경쟁력을 높일 수 있게 된다.

LNG공급 인프라 확충에도 기여한다. 직수입제 도입 이후 2개의 민간 LNG수입터미널이 건설됐으며, 민간부문 저장용량 확충에 따라 공공부문 투자부담이 줄어들었다는 판단이다.

하지만 부정적 파급효과 또한 크다. 국제 LNG시황이 열악한 국면에서 국가 수급관리 부담을 가중시킬 수 있다. 직수입을 포기할 경우 최종공급자로서 수급책임이 있는 가스공사는 고가의 물량계약을 체결할 가능성이 높고, 직수입 물량이 제대로 확보되지 않았을 때는 급전 후순위인 가스공사 발전기 가동에 따라 추가 현물도입 등 부담이 크다. 발전소 가동에 필요한 LNG물량 중 30%가까이를 현물로 구매하는 A사가 2007~2008년 동절기 필요물량을 확보하지 못해 연료제약 사태가 발생했고, 이에 따라 급전 후순위인 가스공사 공급 발전기가 가동된 사례가 이를 방증한다.

또한 가스공사의 기계약 물량 처리도 문제다. LNG는 첨두발전으로서 기저발전 진입·예방정비 등에 따라 수요 변동성이 높으며, 직수입 의향 증가로 수요 변동성이 심화되고 있는 실정이다. 가스공사가 실제로 물량을 도입하기 전 도입계약을 체결하는 상황에서 직수입 의향이 이뤄지게 되면 기존 계약물량의 처리문제가 발생할 소지가 높다.

여기에 도매요금 인상을 유발하는 요인으로 작용한다. 직수입 증가로 가스공사 판매량이 줄어들면 단위당 인프라 비용이 늘어나 발전용과 도시가스 도매공급비용이 상승하게 된다.

◆직수입자 전략적 행태 방지 위한 정책 대응

이 같은 부정적 효과를 최소화하기 위해 천연가스 공급규정, 도시가스사업법 시행령 개정, 전력시장운영규칙 개정 등이 제시됐다. 직수입자에 대한 수급관리 강화 및 전략적 행태방지를 위한 대응 조치다.

이에 따라 개별 발전소의 가스공사에 대한 가스공급 신청시기를 현행 수급개시 예정일로부터 3년 전에서 5년 전으로 늘리겠다는 계획이다. 가스공사가 공급을 위한 충분한 도입 준비시간을 확보할 수 있도록 일반적인 국제시장 장기계약주기인 5~7년을 반영한 기간이다.

또 직수입을 포기할 경우 요금규정을 강화한다. 직수입 포기자의 가스공사 요금을 해당월 원료비에 40% 가산한 수준으로 부과해 전략적 행태를 방지하겠다는 의도다.

발전사업자에 대한 안정적 연료 확보제도도 마련한다. 전력시장운영규칙에 LNG발전사업자의 연료조달 의무규정 방안을 마련하겠다는 것이다. 첨두부하 발전기 특성 상 예상하지 못한 전력수요가 발생할 경우 발전의무를 준수하기 위해 직수입자도 적정한 물량을 보유해야 할 필요가 있다는 판단에서다.

도시가스사업법 개정을 통해 직수입자의 가스수급에 대한 조정명령이 가능토록 하는 방안도 검토된다. 국가 수급 상 필요한 경우 직수입자의 가스수급을 조정할 수 있도록 시행령에 구체적으로 규정하겠다는 것이다. 현행 도시가스사업법에서도 직수입자에 필요한 명령이 가능토록 하고 있으나 대통령령으로 명시되지 않아 사실상 명령이 불가하기 때문이다.

특히 국가적 측면의 천연가스 수급불안 최소화 및 비경제적 직수입을 방지하기 위해 현재 가스공사가 모든 LNG발전소에 동일한 가격으로 공급하는 평균원료비 제도를 각 발전소마다 적용하는 개별원료비제도로 전환하는 방안이 제시됐다.

현재 직수입자의 개별원료비와 가스공사의 평균원료비 제도가 공존하다보니 직수입자는 평균원료비를 의사결정기준으로 활용한다. 평균원료비와 비교해 가격이 저렴하면 글로벌 시장에서 상대적으로 비싼 LNG라 하더라도 직수입자는 이를 도입하는 전략적 선택이 이뤄진다는 관측에서다.

평균원료비제도 아래서는 국가적으로 비경제적인 직수입이 늘어나고, 가스공사 수요자는 저렴한 연료 혜택을 박탈당하는 부작용이 발생한다는 것도 문제다. 저렴한 LNG도입 효과가 전기요금 인하로 이어지지 않고 평균원료비와의 차이 만큼 직수입자의 초과이윤으로 돌아간다는 지적이다.

◆개별원료비 구성과 산정방식, 적용대상

개별원료비는 계약기반 원료비와 수급관리 원료비로 구성된다.계약기반 원료비는 가스공사와 발전소 간 약정물량에 적용하며, 해당 발전소를 위한 도입계약 가격공식에 따라 산정된다. 수급관리 원료비는 약정물량을 초과하는 사용물량에 적용하며, 수급관리 풀의 가격을 적용하고 미달물량에는 재고관리비용을 부과하게 된다.

개별원료비 적용대상은 연료조달 선택권을 가진 발전소이다. 신규 발전소는 아직 연료조달 방법이 결정되지 않은 상황이라는 점에서 직수입 또는 가스공사의 개별원료비 공급 중 하나를 선택할 수 있다.

가스공사와 LNG공급계약이 이미 체결되어 있는 기존 발전소의 경우 계약종료 이전에는 기존 도입계약 물량에 대해 평균원료비가 적용되며, 계약종료 이후 직수입이나 개별원료비 방안 중 선택할 수 있다.

이 같은 개별원료비 제도가 발전시장의 공정경쟁과 국가 차원의 LNG도입 경제성을 제고할 것으로 평가됨에 따라 제도 도입을 올해 상반기 내 완료하겠다는 의지를 내비치고 있다.

로드맵도 제시됐다. 올해 상반기까지 가스공사가 개별원료비 상세 시행방안을 준비하는 등 관련제도를 개정하고 제도정비를 완료한다는 계획이다. 이어 7월부터 제도가 시행에 들어가면 더 이상 발전용 평균원료비를 적용하지 못하고 가스공사와 발전사 간 협의가 진행된다. 해외판매처와 가스공사, 발전소 간 물량 및 가격 등을 협의한 후 합의가 이뤄지면 신규 도입계약 및 개별원료비 형태의 신규공급계약이 체결되는 수순이다.

이처럼 직수입 뿐만 아니라 가스공사가 공급하는 발전소에도 개별원료비가 적용됨에 따라 발전시장에서 공정한 경쟁이 이뤄지고, 개별 발전소 입장에서는 직수입 또는 가스공사 공급이라는 연료선택권을 가질 수 있어 경제성이 제고될 것이라는 게 에너지경제연구원 측의 판단이다.

에너지경제연구원 측은 또 이원화된 수급관리에 따라 개별원료비 제도 도입이 기존 수요자 원료비에 미치는 영향을 미미할 것으로 예상했으며, 도매공급비용 안정 등 중장기적 관점에서도 그 영향은 제한적이라고 평가했다.

◆‘그레샴의 법칙’ 등 부작용 세심한 검토 필요

개별원료비 제도 도입에 대해 패널로 나온 법무법인과 학계 관계자는 긍정과 부정적 측면을 모두 평가하며 중간자 입장에 서는 듯한 양상을 보였다.

도시가스업계를 대표해 패널로 나온 정희용 한국도시가스협회 상무는 직수입 확대와 연료선택권 보장으로 도입가격이 인하돼 국민 편익이 증진된다면 이 제도에 전적으로 동감하나. 정책수단을 시행하기 이전에 부작용과 형평성, 시장혼란을 예방할 수 있는 제도적 장치를 완비해야 한다는 전제조건의 필요성을 강조했다. 원료비제도 개선은 전체 가스산업의 체인밸류가 향상되는 측면에서 검토가 필요하다는 점에서 원료비뿐만 아니라 공급비용 영향도 충분히 검토되고 검증이 이뤄져야 한다는 설명이다.

또한 시장 효율성 측면에서 악화가 양화를 구축한다는 소위 ‘그레샴의 법칙’이 우려되는 등 발생 가능성이 있는 부작용을 세심히 검토해야 한다고 지적했다. 발전기 효율과 무관하게 도입원료비에 전적으로 경쟁력이 좌우될 경우 낮은 도입가를 갖는 신규 직수입자의 저효율 발전기가 기존사업자의 고효율 발전기보다 먼저 급전지시를 받아 가동되는 모순이 발생한다는 것이다. 또 개별원료비제도의 편익 향유를 위해 고효율 발전소에 대한 과잉투자가 증가할 수 있고, 이 투자비는 요금기저로 소비자요금으로 회수되는 이른바 ‘A-J효과’도 발생할 수 있다고 우려를 표했다.

특히 가격차별(price discrimination)에 의한 도시가스 민수용 피해 가능성이 우려돼 이에 대한 대책이 필요하다는 점을 강조했다. 수요탄력성에 따라 시장을 구분하고, 가격차별을 통해 독점을 강화하고 이윤을 극대화하는 가격차별은 많은 폐단을 발생시킨다는 지적이다.

공기업의 특성 상 공정성을 앞세우지만 이탈 가능성이 높은 발전부문은 전략적 가격을, 포획수요에 해당하는 민간 도시가스부문은 높은 가격을 설정한다면 피해는 결국 협상력이 미미한 대다수 소비자에게 돌아간다는 것이다. 어떠한 경우에도 개별원료비제로 인해 피해가 일반 소비자에게 전가되는 일은 없어야 한다고 주장했다.

법적인 부문에 초점을 맞춘 박진표 법무법인 변호사는 기존 발전사는 앞으로 4~5년 뒤 가스공사와의 계약이 완료되면 대부분 직수입에 나서겠다는 계획인 것으로 알고 있다며 가스공사가 경쟁국면에 대응할 수 있는 수단으로 개별원료비제를 도입하려는 의도로 보인다고 진단했다.

법적인 측면에서 도시가스사업법과 공정경쟁법이 관련될 것이라고 밝힌 박 변호사는 도시가스사업법의 경우 과연 요금이 정당하냐는 문제를 제기할 수 있는데 이에 대해서는 발전사들이 직수입 옵션이 있기 때문에 협의와 합의를 통해 협상이 이뤄질 가능성이 많다고 예상했다. 결과적으로 예측가능한 가격체제가 마련된다면 큰 문제가 아닐 듯하다는 판단이다.

공정경쟁 측면에서는 사업자의 차별화가 관건인데 기존 직수입자는 적용대상이 아니기 때문에 이 또한 큰 문제가 되지 않을 것으로 내다봤다. 발전사 간 가격차이는 사적 가치라는 관점에서 협의를 통해 이뤄지고, 이런 협의가 성사되지 못할 경우 직수입을 하면 돼 별다른 문제가 아니라는 설명이다.

도시가스사의 경우에는 가격 차별화로 문제가 될 소지가 없지 않으나 공정거래법과 관련해선 경쟁을 촉진하는 법규라는 점에서 적용될 소지가 거의 없다고 진단했다. 가스공사가 독점적 지위를 남용할 의도가 있어야 하는데 현재 발전용 시장에선 적용하기 어렵다는 판단에서다.

김희집 서울대대학원 교수는 직수입 확대에 따른 대응책으로 제시된 개별원가제 도입은 긍정과 부정적 요인이 모두 있는데, 이번 기회에 부정적 요인을 최소화하자는 의지로 읽힌다고 말했다.

직수입이 확대되면서 가스공사가 구축한 인프라의 효율성이 떨어지고, 이로 인해 도매공급비용이 상승하는데 대한 대처는 필요하다는 뜻으로 받아들여지는 대목이다. 기존 천연가스 인프라를 효율적으로 활용할 수 있고, 구매 경쟁력을 높여 전력요금 하락에 긍정적 요인으로 작용하는 선순환 체제를 만드는데 일조할 수 있다는 평가다.

가스공사에서 원료를 공급받는 발전소는 손발이 묶인 상태에서 운용을 하는데 개별원료비제는 이를 완화하는 요인으로 작용할 수 있다고 내다봤다.

◆관련업계 “진단은 맞을지 모르지만 처방은 잘못”

이날 토론회에 참석한 직수입자, 민간발전사, 집단에너지업계는 산업부 및 가스공사가 추진하는 개별원료비제 전환에 큰 온도차를 보이며 날선 대립각을 세웠다. 전력시장에서 비롯된 문제를 가스시장에서 해결하려는 잘못된 처방전을 내놓고 있는데다, 가스공사의 독점적 지위만을 보장하는 정책이라는 비난의 목소리다.

발전공기업을 대표해 발언한 중부발전 관계자는 패널로 나온 법무법인 측에서 개별원료비가 공정거래법에 위배될 소지가 없다고 하는데, 가격차별화가 이뤄지면서 법적 다툼의 소지가 없지 않다고 주장했다. 혜택 받는 구매자도 있지만 일반소비자 대부분의 비용부담이 가중된다는 것이다.

이와 함께 경쟁촉진 차원에서 기존에 직수입 확대를 위해 가스공사에 대한 가스공급 신청시기를 수급개시 예정일로부터 5년이었던 규정을 3년으로 줄여놓고, 이제 다시 또 3년에서 5년으로 늘린다는 것은 기존 정책에 역행하는 조치가 아니냐고 힐난했다.

그는 또 직수입 준비과정에서 협상에만 2년 이상이 소요되는데 가스공사 공급 신청시기를 5년으로 늘린다는 것은 사실상 직수입을 하지 말라는 얘기나 마찬가지라고 직격탄을 날렸다.

아울러 셰일가스가 글로벌 시장판도를 바꿔놓고 물량공급의 안정화가 이뤄지고 있으며, 목적지제한 조항도 없어지고 있는 상황에서 오히려 직수입자의 잉여물량에 대한 재판매 허용이 타당하다고 역설했다.

또 갈수록 원전·석탄 비중이 줄어들고 신재생 비중이 늘어나는 에너지전환 시기에 브릿지 연료로서 가스의 역할이 어느 때보다 중요한 시점에서 가스분야 활성화를 위해서는 보다 융통성 있는 정책이 집행돼야한다고 강조했다.

발언에 나선 민간발전사 관계자는 천연가스발전기를 운용하고 있는데 가스공사와 계약기간이 15년 이상 남았다며, 에너지경제연구원 측은 개별원료비제 도입으로 인한 영향이 별로 없다고 하는데 걱정스럽다고 우려를 표명했다.

또한 가스공사에서 원료를 받는 발전소가 90%이며 직수입 물량이 10%에 불과한데 개별원료비제 시행되면 신규 발전소가 경쟁력 우위를 차지하게 된다면서 안정적 운영과는 거리가 멀게 만드는 제도라며 발전소와 도시가스사 모두 총괄원가제 기반의 요금제를 운용하는데 진단은 맞는지 모르지만 처방은 잘못됐다고 지적했다.

채제용 기자 top27@e2news.com