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[신년기획] 지역 중심 에너지시스템 전환 '시동'
기후변화·원전사고 등 중앙집중식 에너지시스템 한계
지자체 중심 지역에너지정책 새로운 대안으로 부상
[438호] 2017년 01월 02일 (월) 08:00:18 최덕환 기자 hwan0324@e2news.com
   
▲ 서울특별시와 한화큐셀코리아가 준공한 서남물재생센터 태양광발전소 준공식에서 관계자들이 기념촬영을 하고 있다


정치·사회·경제 전반적인 지자체 역할·위상 변화 요구
정부와 지자체 에너지정책 연계 등 조화로운 체계 필요
 
[이투뉴스] 2015년 11월 서울 중구 프레스센터에서 서울특별시와 경기도, 충청남도, 제주특별자치도는 공동으로 ‘지역에너지 전환을 위한 공동선언문’을 발표했다. 

당시 박원순 서울시장과 남경필 경기도지사, 안희정 충남도지사, 원희룡 제주도지사 등 4명 단체장은 파리에서 열리는 제21차 유엔 기후변화협약 당사국총회(COP21)를 앞두고 지역에너지정책의 중요성을 인식, 지역상생을 위해 4개 시·도가 협력하겠다고 밝힌 바 있다. 

선언문에는 깨끗하고 안전한 에너지를 낭비 없이 지혜롭게 쓰는 지역에너지 전환을 위해 4개 시·도가 함께 노력하겠다는 내용이 담겨있다. 에너지수요관리·신재생에너지 등 분산형 에너지를 통해 지역에너지자립도를 높여, 원전·석탄발전소 건설을 대체하는 효과를 거두겠다는 다짐이었다.

지역에너지전환을 공표한 지자체가 이 4곳만은 아니다. 2012년  ‘탈핵·에너지전환을 위한 도시선언’에서는 46개 기초지자체가 참여했고, 지난해에는 안산, 당진, 서울 노원구 및 강동구가 국가에너지 계획 전환을 목표로 지방정부협의회를 구성했다. 

이렇게 지자체들이 지역에너지전환과 에너지자립을 위해 정부의 정책변화를 요구하고 있다. 이른바 지역을 중심으로 한 에너지분권화와 분산형 에너지시스템이 서서히 부상하는 양상이다.

◆기존 에너지시스템의 한계와 대안
에너지분권화는 국가가 거대자본과 기술을 보유하고 석탄·가스 등 화석에너지와 원전을 주된 에너지원으로 삼는 중앙집중식 에너지시스템의 한계를 극복하기 위한 지역 중심의 에너지 패러다임을 의미한다. 

우리나라는 고도의 경제성장과 에너지수요 급증으로 인한 에너지수급 불안정을 해결하기 위해 에너지안보 및 안정적이고 효율적인 공급을 중시하는 중앙집중식 에너지시스템으로 에너지 생산·공급이 이뤄졌다. 

에너지기후정책연구소·한신대학교가 발표한 ‘지역 분권과 에너지전환, 발전주의 에너지 패러다임을 넘어서’ 보고서에 따르면 이러한 중앙집중식 에너지시스템은 특정지역을 위주로 대규모 원전과 화력발전이 모이게 되고, 서울이나 대도시, 산업단지 등 주요 에너지소비지역으로 전력을 공급하는 커다란 송배전 네트워크가 형성된다. 

이 때문에 에너지를 안정적으로 공급할 수 있다는 장점을 지녔지만 수요관리가 어렵고 전력생산과 송전과정에서 환경·사회갈등을 유발할 가능성이 높다.

최근 달라진 환경 속에서 이러한 중앙집중식 에너지시스템은 효용측면에서 의문이 제기되고 있다. 우선 가장 큰 계기로 기후변화를 꼽을 수 있다. 온실가스 배출이 가장 큰 온난화 요인으로 지목되는 만큼 화석연료에 의존하는 기존 에너지시스템이 더 이상 지속가능하지 않다는 인식이 세계적으로 확산되고 있다. 

또 2011년 후쿠시마 원전사고 등 일련의 사고로 원전의 위험성이 널리 알려진 점도 에너지시스템 전환을 촉구하고 있다.  석유 고갈도 에너지시스템 변화요인 중 하나로 거론된다. 새로운 굴착기술이 개발되고, 셰일가스 등 대체 연료가 등장했지만 오일쇼크 이후 석유 생산이 무한정 지속되기 어렵다는 우려는 여전하다.

고재경 경기개발연구원 상임연구원의 자료에 따르면 국내에서도 중앙집중식 에너지시스템의 폐해를 지적하는 목소리가 높다. 기존 에너지시스템 유지를 위한 에너지자원 대량 수입으로 에너지자립도가 2013년 기준 OECD 평균의 22.7%에 머물고 있고, 재생에너지 비중은 2014년 기준 1.04%에 불과하다.

산업환경 변화로 따라 기존  에너지시스템의 필요성도 줄어들고 있다. 산업통상자원부와 에너지경제연구원 자료에 따르면 에너지소비와 GDP증가 등 경제성장의 연관성은 점차 사라지고 있다. 

최근에는 에너지를 덜 소비하고 부가가치가 높은 산업구조로 변하는 양상이다. 하지만 에너지소비를 중심으로 한 경제성장을 위해 낮은 전기요금이 유지되고 있고, 결국 에너지다소비산업을 고착화하는 유해보조금 역할을 하고 있다는 지적이다. 

조선, 철강, 석유화학 등 기존 산업부문 경쟁력이 약화되는 시기에 에너지 저소비와 고부가가치형 산업구조로 전환을 유도하기 위해 에너지정책을 재설계할 필요가 있다는 설명.

또 전력생산과 소비지역 간 불평등으로 특정지역에 비용과 위험이 집중되는 현상에 대해 표면적인 갈등으로 드러나고 있다. 대표적인 사례로 밀양 송전탑 주민반대 등을 들 수 있다.

이러한 중앙집중식 에너지시스템의 한계를 극복하기 위해 지역 중심의 분산형 에너지시스템 전환이 최근 대안으로 거론된다. 

분산형 에너지시스템은 각 국마다 조금씩 개념은 다르지만 공통적으로 에너지소비지역에서 가까운 곳에 에너지생산설비가 있고, 설비규모는 상대적으로 작다. 재생에너지 등 친환경에너지뿐 아니라 열병합발전 등 분산형 발전을 중심으로 부하관리나 효율증진 등 수요관리, 에너지저장 등 공급과 수요관리를 복합적으로 필요로 한다.

◆에너지시스템 전환을 위한 요건은 ‘에너지분권화’
분산형 에너지시스템 비중이 늘어날수록 에너지설비규모나 설비 당 소비자 수, 설비와 소비자 간 평균 거리는 감소하고, 지역 에너지설비와 에너지공급자는 증가한다. 지역 특색에 맞는 다양한 에너지원을 활용할 수 있고, 설비 독립성도 강화된다.  

분산형 에너지시스템은 단순히 재생에너지 등 에너지원 변화만을 의미하지 않는다. 에너지를 둘러싼 사회·경제·정치 등 전반적인 환경의 총체적인 변화가 필요하다. 지리와 지역 등 기존에 중시하지 않은 공간의 개념이 필요하고, 무엇보다 파리협정 이후 지자체 역할이 더욱 강조되고 있다.

중앙집중식 에너지시스템에서는 정부가 에너지문제를 책임지고 지자체는 그저 뒷받침하는 정도의 위상을 가졌을 뿐이었다. 지자체가 추진하는 지역에너지사업도 대규모 생산과 공급을 중시하는 기존 에너지시스템을 답습하면서 자율성과 재정기반 취약으로 비슷한 사업모델과 비효율적인 진행을 거듭하고, 예산확보에 급급한 모습만 보이는 등 좀처럼 진척되지 않았다.  

하지만 분산형 에너지시스템 도입을 위해 지자체는 에너지소비와 온실가스 배출을 관리하는 주체로 직접적인 관련이 있는 에너지정책뿐 아니라 도시개발, 계획, 토지이용, 교통, 산업 지원 등 다양한 의사결정과정에서 권한을 행사할 수 있어야 한다. 

단순히 에너지 분야에만 국한된 사항이 아니라 정치·재정·행정책임을 정부에서 지자체, 시민으로 이전하는 거버넌스의 전환이 필요하다.

고재경 상임연구원에 따르면 이러한 포괄적인 권한 분할이 이뤄지지 않는다면 분산형 에너지시스템을 도입할 수 있는 가능성은 희박하다. 

1980년 중반 덴마크 정부는 강력한 의지와 제도로 에너지의 50%를 분산형 에너지시스템으로 공급하는데 성공했다. 반면 미국은 1990년대까지 열병합발전이 2배 증가했어도 정치적 의지부족으로 분산형 에너지시스템을 도입하지 못했다. 

정치적 의지가 빠른 에너지패러다임 전환을 촉진시키는 요인으로 정치적 분권과 분산형 에너지시스템이 상호 작용하는 방향으로 매커니즘과 제도를 설계해야 한다는 설명이다. 

이러한 분권화는 초기에는 특정서비스를 정부가 지자체나 기관이 맡는 것을 시작으로 일부 공공기능에 대해 의사결정 책임과 행정 등 권한이 이전하는 순으로 이뤄진다. 마지막에는 모든 의사결정과 재정, 관리권한을 지자체에 이양하게 된다.

지자체는 지역 특색에 맞는 해결책을 찾아내고 지역수요나 소비패턴에 적합한 에너지서비스를 발굴하고 제공해야 한다. 또 이러한 일련의 과정을 모니터링 하고, 지역민을 위한 정보제공과 교육, 홍보 등 재생에너지 보급과 에너지절감을 유도하는 역할을 수행해야 한다.
 
◆핵심은 정부·지자체의 거버넌스·위상 변화
아직 미흡하지만 우리나라도 분산형 에너지시스템 도입을 위한 다양한 움직임이 있다. 

우선 정부가 세운 2차 에너지기본계획에서는 석탄이나 원자력을 중시하나 재생에너지와 집단에너지 등 분산형 발전과 수요관리 확대를 목표로 삼고 있다. 

7차 전력수급기본계획에서는 수요지 인근 전원에 높은 시장정산금이 지급될 수 있도록 송전손실계수를 높이고, 분산형 전원에 대해 용량요금을 우대하는 등 수요지 중심의 시장 인센티브 지원방안이 담겨있다. 정부의 예산 지원과 민간 투자 확대, 소규모 신재생사업자와 산업경쟁력 향상을 주요내용으로 하는 신재생에너지 보급지원책과 수도권 자가발전설비 확대방안도 포함된다.

하지만 여전히 정부 정책과 인프라는 미약한 수준이다. 많은 지자체가 분산형 에너지시스템 도입을 추진 중이나 유럽과 같이 에너지시스템의 전환이 실제 이뤄질지는 미지수라는 게 학계·전문가들의 판단이다.

우선 에너지부문 계획 및 정책에 대해 지자체의 역할과 권한이 거의 없고, 지방은 위임된 업무를 수행하며, 보조금에 의존해 사업을 진행하는 수준에 머물고 있다는 지적이다. 

지역에너지정책 인프라도 상당히 부족하다. 다수 지자체에서 지역에너지계획을 세우지 않거나 실효성이 미흡한 것도 문제로 거론된다. 담당인력이나 전문성, 전담부서, 예산의 부족 등 고질적인 문제뿐 아니라 에너지정책수립의 기초가 되는 통계조차 없는 실정. 

이러한 지역의 에너지 거버넌스 부재는 현재도 에너지인프라 건설 시 주민반대 등 사회적 갈등과 비용을 유발하는 원인으로 남겨져 있다.

전문가와 지자체 관계자들은 결국 에너지 계획과 정책에 대해 지자체의 권한과 역할을 강화해야 한다고 목소리를 높이고 있다. 

지역에너지계획과 국가에너지기본게획 목표 간 연계성을 확보해 정책의 실효성을 높이고, 국가 에너지목표 달성을 위해 지역책임과 역할에 맡는 예산지원이 이뤄져야 한다는데 목소리를 함께 했다.

또  정부 주도 사업별 지원방식에서 에너지 포괄보조금 방식으로 사업추진체계를 전환하고, 지자체 에너지정책 평가지표를 개발해 성과보조금과 연계해 운영해야 한다고 제안했다. 아울러 에너지기본계획과 전력수급기본계획 등 지역에 영향을 미치는 주요 에너지계획 수립 시 지자체 참여를 보장하라고 요구했다.

◆지자체별 독자적인 에너지정책 수립 
국내 지자체들은 2011년 후쿠시마 원전사고 이후 신재생에너지사업을 비롯한 분산형 에너지시스템 도입 등 에너지분권화를 위한 움직임을 서두르고 있다. 

서울시의 경우 2012년 시작한 ‘원전 하나 줄이기’사업이 일정 성과를 거둬 2014년부터는 2단계로 ‘에너지 살림 도시 서울’을 추진, 400만TOE에 해당하는 에너지를 절감한다는 목표를 세우고 있다. 

경기도는 2030년까지 전력자립도를 현재 29.6%에서 70%로 높이는 ‘경기도 에너지비전 2030’을 선포했다. 신재생에너지부문 투자를 통해 20조 규모의 시장을 열고, 일자리 15만개를 창출하겠다는 목표를 갖고 있다.

충청남도는 신재생에너지 보급을 통해 연간 228만TOE의 에너지를 생산하고, 에너지효율 개선으로 73만2000TOE를 감축, 친환경 에너지자립기반 조성을 목표로 하는 ‘2020 충남도 지역에너지 종합계획’을 발표한 바 있다.

제주도는 2030년까지 도내 모든 차량을 전기차로 대체하고, 풍력·태양광·연료전지 등 3165MW의 신재생에너지 발전설비로 모든 전기소비량을 충당한다는 ‘카본 프리 아일랜드’사업을 추진하고 있다. 

이들 4개 지자체는 2014년 기준으로 우리나라 인구의 49.2%, 2013년 기준으로 지역총생산의 52%를 차지하고 있는 만큼 앞으로 파급효과가 더욱 커질 것으로 전망된다.

기초지자체에서도 새로운 흐름이 포착된다. 2012년 46개 기초 지자체는 ‘탈핵과 에너지전환 도시 선언’을 통해 신재생 중심의 지역·분산형 에너지시스템 도입을 추진하겠다고 발표한 바 있다. 특히 경기 안산시, 강원 인제군, 전북 완주군, 전남 순천시 등이 독자적인 지역에너지정책을 내놓았다. 

2013년 전북 완주군은 농촌에 적합한 에너지정책 모델을 추구하는 ‘로켈 에너지전환 전환’ 정책을 발표했고, 2015년 강원 인제군은 ‘2045년 에너지자립화’라는 목표를 설정했다. 

지난해에는 안산시가 ‘시민이 참여하는 에너지자립 도시’라는 목표를 세웠고, 전주시는 지역에너지계획에 대해 ‘시민 참여형 에너지 백캐스팅 시나리오 워크숍’을 통해 주민과 목표, 방향, 정책, 사업 등을 합의·결정했다.
 
◆에너지분권을 실현시킬 지역별 전담기관
세계재생에너지위원회 의장을 역임한 헤르만 쉐어는 지역중심 분산형 에너지시스템 도입은 에너지주권 실현의 필수 요소로서 지자체와 사회단체가 각각 규정을 마련해야 하며, 재생에너지에 보편적 특권을 보장해야 한다고 주장했다. 태양이나 바람 등 민간이 공유할 수 있는 자원을 민주적으로 관리해야 한다는 의미를 포함한다. 이러한 에너지주권 확보와 실현은 지역에너지공사나 전담기관을 통해 구체적으로 드러난다.

   
▲ 전남 목포에 있는 녹색에너지연구원 전경

□ 전남도 에너지부문 연구·사업의 요람 녹색에너지연구원
우선 전라남도의 에너지연구·개발기관인 녹색에너지연구원은 신재생에너지산업의 체계적인 육성과 지역산업발전, 국가경쟁력 제고를 위해 2011년 설립됐다. 

전남도가 2008년 ‘산업통상자원부 지자체연구소 육성사업 공모사업’을 유치해 5년간 국비를 지원받았고, 이후 5년 간 기존 성과를 바탕으로 자립하는 수순으로 운영되고 있다.

최근에는 ‘에너지신산업 육성으로 청년이 돌아오는 전남 건설’을 비전으로 제시했다. 선도기술 확보를 위해 지역기업을 활용한 기술연구와 부품소재 산업육성, 연구 및 실용화사업을 발굴하고 직접 에너지사업도 펼치고 있다.

지역특색에 맞게 꽃이나 나뭇잎에서 채취한 천연염료를 이용한 염료감응 태양전지를 연구하거나 양식장에 설치가 가능한 수평축 조류발전설비 등을 개발하는 중이다. 다양한 신재생에너지원을 접목한 하이브리드시스템을 비롯해 에너지자립섬의 환경에 적합한 소형풍력발전시스템과 에너지저장장치(ESS)의 개발 및 실증을 추진하고 있다.

또 전남도 에너지개발 10개년 계획에 따라 80MW 영광해상풍력발전단지 조성을 준비 중이다. 관련 계획에 따라 향후 육상풍력발전 1GW와 해상풍력발전 10GW를 설치할 예정이다. 우선적으로 육상풍력 200MW와 해상풍력 300MW를 설치한다.

보유 중인 설비는 GIGS 박막 태양광 필름 제조시설과 도내 풍력자원을 파악할 수 있는 풍황탑(met-mast), 1·2·3세대 태양전지 생산라인을 비롯한 41종 분석 장비를 갖추고 있다. 도민 참여사업을 발굴하고, 에너지복지를 증진하며, 기업육성 및 청년고용 창출 등 지역사회 기여에 무게를 두고 있다.

   
▲ 경기도 에너지센터가 자리한 경기도 테크노파크 전경

□ 경기도 에너지 분야 보급·사업지원기지 ‘경기도 에너지센터’
경기도 에너지센터는 도가 정한 ‘에너지 2030비전’ 달성을 목표로 지난해 4월 설립됐다. 

비전에 따르면 도는 전력자립도를 2013년부터 2030년까지 29%에서 70%로 확대하고, 신재생에너지를 통한 전력생산비중을 6.5%에서 20%까지 높인다는 계획이다. 이를 통해 원전 7기를 대체하고 20조원 시장과 일자리 15만개를 창출한다는 복안이다.

사업 추진방향은 ‘에너지 혁신지원 연계 협력 활성화 및 성과창출 기반 조성’을 목표로 에너지플랫폼 구축과 경기도형 ESCO사업 등 에너지효율개선, 신재생에너지 확대, 강소기업 육성 , 에너지 모니터링과 데이터베이스 등 정보관리체계 구축 등을 수행하고 있다.

단계별로 지난해부터 올해까지 산업·학계·연구·정부·민간 등과 협력할 수 있는 네트워크와 에너지보급 활성화 플랫폼을 구축중이다. 또 공공·산업·도민 등 수요별 대표 에너지보급·사업모델을 도입하고 효과를 검증하는 업무도 맡고 있다.

내년부터 2019년까지 수용별 대표모델을 도내 전역으로 확산하고, 다른 지자체와 협력해 정부에너지사업을 유치한다는 계획이다. 2020년 이후 센터 자립을 위한 시군별 에너지사업 위탁과
에너지기금 조성사업 등을 추진할 예정이다.

지난해에는 아파트 단지를 중심으로 전기, 열, 태양광 등 에너지원별 실시간 원격계측 및 제어가 가능한 주택용 에너지관리시스템(HEMS)를 구축, 아파트 입주민 구축비 일부를 지원했다. 이를 통해 정보통신기술(ICT)기반 에너지신산업 육성으로 민간시장에서 실증·확산보급 모델을 만들어나가고 있다.

또 에너지진단, 효율개선, 신재생에너지 보급 등 각 기업마다 적합한 지원을 해주기 위해 종합 상담을 지원하는 에너지닥터 콜센터를 운영하고 있다. 

이외에도 에너지공단이 진행하는 각종 에너지효율·신재생에너지 지원사업이나 경기테크노파크가 제공하는 중소기업 기술지원, 기술이전사업화, 지식재산관리지원, 기술경영지원 등과 연계해 기업의 애로사항을 해결해주고 있다.

이러한 목표에 따라 2018년까지 27억1200만원의 예산을 투입, ▶에너지 네트워크 구축 2개 사업 ▶에너지비전 확산·역량강화(1억7600만원) ▶에너지데이터센터 구축 2개 사업(3억원) ▶민간 에너지 투자 촉진 (16억1000만원) 등 4대 분야, 12개 사업을 펼칠 예정이다.

   
▲ 제주에너지공사가 2015년 준공한 동복·북촌풍력발전단지

□ 제주 풍력발전의 종합적인 개발·관리주체 ‘제주에너지공사’
제주에너지공사는 제주도의 ‘카본프리 아일랜드 제주 2030’ 비전 실현을 위해 2012년 설립됐다. 미션으로 ‘지역에너지 자원을 활용해 제주의 미래를 이끈다’와 비전으로 ‘‘탄소 없는 섬, 제주’를 선도하는 최고의 창조적 기업’을 각각 제시하고 있다.

특히 2022년까지 ‘공공주도 풍력자원 개발사업’을 추진, 민간투자를 유치해 육상풍력 151MW, 해상풍력 702MW 등 모두 853MW를 설치하고, 도내 풍력발전기 이용률을 육상풍력은 25%, 해상풍력은 35%까지 끌어올린다는 목표를 갖고 있다.

출범 후 동복·북촌 풍력발전단지를 준공하고 주민을 위해 태양광 발전설비 설치비용을 지원했다. 또 취약계층을 위한 에너지 지원사업을 펼치고 있다.

특히 풍력발전사업과 관련해 지역민원의 근본적인 해소를 위해 선제적으로 개발사업 지역에 일정한 인센티브를 제시한 뒤 주민에게 후보지 공모 참여를 유도하는 방식으로  육·해상 풍력발전개발 사업을 추진하고 있다.

또 자금력이 부족할 경우 후보지 선정과 행정절차를 이행한 후 민간투자 유치를 통해 사업을 추진하고 투자자금 회수 후에 공사가 운영권을 확보할 수 있도록 제도를 만들었다. 바람의 주인인 도민의 이익을 위해 운영권을 공사가 확보할 수 있도록 한 조치다.

이를 통해 지난해 월정리와 행원리를 중심으로 육상 1개소(21MW)와 해상에 3개소(350MW)의 후보지를 선정, 현재는 지구지정을 위한 행정절차를 밟고 있다.

이외에도 ‘원전하나 줄이기’ 등 지속적으로 에너지시스템 전환을 위해 노력해온 서울시도 독자적인 에너지 전담기관을 출범시켰다. 지난해 12월 22일 서울에너지공사는 목동 본사에서 현판식과 박진섭 초대사장 취임식을 가졌다.

지난해 5월부터 서울시는 친환경에너지의 이용, 보급 및 기술개발을 촉진하고 지속 가능한 에너지로 전환을 위해 공사 설립을 주요 내용으로 하는 ‘서울특별시 서울에너지공사 설립 및 운영에 관한 조례안’을 제정했다. 

자본금은 1조원 규모다. 기존 SH공사가 갖고 있던 집단에너지공급사업(지역난방)을 비롯해 신재생에너지 및 정보통신기술(ICT)을 활용한 도시기반시설과 건물 에너지효율 개선사업 등을 추진한다.

한 연구기관 관계자는 "국내에서 지역에너지공사가 본격적으로 확대되려면 전기생산뿐 아니라 한국전력공사가 독점하고 있는 송배전부문의 변화가 선행돼야 한다. 또 대기업뿐 아니라 소규모 발전사업자들이 적극 신재생에너지시장에 참여할 수 있도록 지원정책도 보강할 필요가 있다"며 "지역 에너지주권을 공고할 수 있도록 지자체의 위상이 더 올라가야 한다는 지적도 있다. 무엇보다 시민들의 참여가 실질적으로 보장되는 민주주의적 절차가 확립돼야 한다"고 말했다.

최덕환 기자 hwan0324@e2news.com

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