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“석탄화력 유해성 과소평가, 미세먼지 공짜로 해결 안돼”
[와이드인터뷰] 이창훈 한국환경정책평가연구원(KEI) 부원장
"他 부처 얼킨 환경분야만 뒤처져…OECD도 협력 미흡 지적"
[455호] 2017년 05월 15일 (월) 07:35:51 이상복 기자 lsb@e2news.com
▲ 이창훈 한국환경정책평가연구원 부원장이 지난달 28일 서울 용산역 HDC회의실에서 본지와 인터뷰하고 있다. 이 부원장은 "그동안의 석탄화력 환경영향평가가 과소평가 됐을 수 있다"며 "내년말까지 명확한 2차 전환 규명 연구를 진행할 계획"이라고 강조했다. 

[이투뉴스] 이창훈 한국환경정책평가연구원(KEI) 부원장<사진>을 만난 건 대선을 열흘 앞둔 지난달 28일 용산역에서다. 세종시 국책연구단지에서 상경한 그가 한 차례 외부 일정을 소화한 뒤였다. 개인적인 만남은 2013년 겨울 서울 불광동 옛 KEI 연구실 이후 4년만이다. 당시 그는 ‘화석연료 대체에너지원의 환경·경제성 평가’란 연구과제 보고서 초록을 손보고 있었다. 관심의 배경이 미덥지 않았던지 무던히 말을 아꼈다. 이듬해 발표된 보고서의 골자는 ‘사회적 비용을 반영한 원자력의 실질 단가’였다. 

지금까지 계상하지 않은 사고 위험비용 등을 얹으면 원전 발전단가가 2~7배까지 뛴다는 내용이다. 독일 브레멘대에서 환경경제학으로 박사학위를 받은 이 부원장은 2003년 KEI 일원이 됐다. 이후 줄곧 에너지의 환경성과 경제성 평가, 정책대안 연구 등을 수행하며 이 분야의 전문가로 명성을 쌓았다. 2015년에는 국가환경종합계획 체계연구도 맡았다. "국책연구기관 소속인데다 보직까지 맡아 더 조심스럽다"는 그가 이날 나름 무장을 해제하고 인터뷰에 응했다. 에너지·환경 공약을 다수 내건 새 대통령이 새겨들을 부분도 적잖아 보인다. 

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- 원자력 외부비용 산정 연구는 지금도 회자되는 내용이자 여전히 쟁점이다. 에너지 사업자 측에선 여전히 외부비용이 과도 계상됐다고 주장한다.

“당시 최대한 중립적으로 사회적 비용을 내본거다. 그런데 보고서가 나오고 나니 환경단체 쪽은 보수적인 접근이라고 했고, 다른 편(에너지)에선 과도한 비용이라 하더라. 결국 위험이란 건 사람이 주관적으로 평가할 수밖에 없다. 지역이나 시기에 따라서도 달라질 수밖에 없다. 다만 (나는) 당시 원자력 사회적 비용에 대한 해외 방법론을 모두 사용했고, 그런 결과들로 범위값을 냈다. 거기에 대해 사람에 따라 굉장히 높거나 낮게 볼 수 있는건데, 결국 이게 현실이고 정치인 등 최종 의사결정자들은 이런 여러 의견을 종합해 의사결정을 해야 한다.”

- 대선 후보들이 앞다퉈 미세먼지 해결을 공약으로 내걸었다. 그만큼 국민적 관심도 높다는 의미다. 그런데 석탄화력이나 경유차가 어느날 갑자기 늘어난 것은 아니잖나.

“그동안 우리나라 미세먼지 추이를 좀 들여다 볼 필요가 있다. 2000년대 초반 PM10(입자크기가 10㎛이하인 미세먼지) 농도는 km당 60μg(마이크로그램) 정도였다. 그러다 2012년엔 이 수치가 40μg까지 떨어졌다. 여러 대기정책의 효과가 나타난 것으로, 석탄화력이 늘어도 국민의 관심사가 안됐다. 산업통상자원부도 대기질이 좋아지니 대응 필요성을 못 느꼈다. 그러다 2013년부터 갑자기 농도가 나빠지기 시작해 여기까지 왔다. 환경부는 분명 정책을 강화하고 오염물질 배출량을 계속 줄여왔는데 반대 현상이 나타난거다. 그래서 왜 그런가 질문이 시작됐다. 이유를 따져보니 가장 큰 게 기상요인 변화다. 한반도 주변의 바람 속도도 줄고 고기압 영향으로 기상이 정체되다보니 오염물질이 빠져나가지 못하는 거다. 어느 한 해 문제라면 모르지만 수년째 이런 현상이 이어지고 있다. 물론 오염물질은 중국 등 외부서도 오지만 내부적으론 뭐니뭐니해도 석탄화력과 경유차가 큰 원인이다.”

- 미세먼지가 지금처럼 계속된다면 보통 문제가 아닐텐데, 실효적인 해법은 뭔가

“만약 기상정체가 일시적인 것이 아니라 영구적 현상이라면 기존의 정책으론 (해결이) 안된다는 얘기다. 아직 몇년밖에 데이터 축적하지 못해 기상정체가 일시적인지, 영구적인지 판단하기 이르지만 기상분야 분들은 영구적일 가능성이 크다는 관측을 내놓고 있다. 정설은 아니지만 지구온난화에 따른 북극해빙으로 우리나라의 기상장애가 생겨 정체현상이 더 심화된다는 주장도 나온다. 만일 그렇다면 앞으로는 지금까지의 노력으론 안된다. 이렇게 외부효과가 같이 겹치면 훨씬 더 강도 높은 배출량 저감정책이 시행돼야 한다. 그렇지 않으면 더 악화될 가능성도 있다. 석탄화력과 경유차 문제를 다시 들여다봐야 하는 이유다.”

- 산업부는 일단 기존 석탄화력의 오염물질 배출량을 단계적으로 대폭 줄이겠다고 했다. 앞으로 쟁점은 아직 짓지 않은 신규 석탄화력의 지속 추진여부가 될 듯 하다.

“석탄화력은 기존 계획의 전면적인 재검토가 필요하다. 특히 아직 착공하지 않은 신규석탄을 그대로 짓는다는 건 현 상황에서 환경적으로 보면 국민건강에 너무 큰 위험이다. 물론 산업부나 에너지공기업 측이 공급안정성 등을 고려하는 건 충분히 이해가 된다. 하지만 대기정체 등 과거와 상황이 많이 변했다. 지금까지 해온 것보다 훨씬 큰 노력이 필요하다.”

- KEI가 대기물질들의 2차 전환값을 들여다보고 있다고 들었다.구체적으로 어떤 내용인가.

“석탄발전소에서 발생하는 황산화물(SOx)과 질소산화물(NOx)이 각 지역별로, 또는 수도권에 미치는 영향이 얼마인지 배출량을 농도값으로 전환하는 계수들을 구하고 있다. 이 작업은 최소 3~4년치자료가 필요하고, 고성능 컴퓨터를 써도 한번 시뮬레이션을 돌리는데 몇 달이 걸린다. 여러 시나리오를 돌려야 하므로 내년말까지는 걸릴거다. 그런데 이 연구가 완료되면 보다 명확한 2차 전환 규명이 된다. 가령 충남의 석탄화력이 수도권 PM2.5(입자크기 2.5㎛이하 초미세먼지) 발생이 미치는 영향과 수도권 운행 경유차가 수도권 PM2.5 생성에 미치는 영향이 따로 따로 계산될 수 있다. 수도권 초미세먼지 감축을 위해 어떤 정책수단이 비용 효율적인지 정책근거가 마련되는 셈이다.”

"국내 첫 2차 전환 생성 분석, 수도권 초미세먼지 영향과 수도권 운행 경유차 영향 따로따로 분석 가능"

- 막연하게 추정하던 값을 구체화하는 의미있는 접근인데, 왜 진즉에 이렇게 하지 못했나

“가령 지금은 환경비용을 논할 때 우리 자체 데이터로 값을 추정할 수가 없다. 해외 자료를 갖고 톤당, 또는 kg당 얼마다 하는 식으로 값을 가져왔다. 반면 외국은 그 값을 도출하기 위해 여러단계에서 계산을 하고, 주로 영향경로분석(Impact pathway approach)을 한다. 즉 오염물질이 배출되면 대기확산론에 따라 배출량을 농도값으로 바꾸고, 이 농도가 결국 사람에 얼마나 피해를 미치는지 농도반응함수도 구한다. 이를 토대로 농도가 10ppm증가하면 조기사망 위험이 몇% 증가하는지, 조기사망에 따른 비용은 얼마인지 3단계가 모두 이뤄져야 평가가 된다. 그런데 각각의 단계마다 우리나라는 아직 초기수준이다. 내년말까지 우리나라 데이터로 추정해서 최소한 주요 오염물질과 PM2.5의 환경비용을 추정해 보려고 한다.”

- 우리가 아무리 노력해도 중국발 미세먼지가 더 많으니 공염불 아니냐는 푸념도 있다.

“일단 국내 원인규명을 명확히 하는 것이 순서다. 중국 기여도는 측정값에 따라 달라지는데 아주 고농도일 경우 그 비중이 70~80%까지 되고 연평균으로 따져도 30~50% 미만은 된다고 한다. 그러나 본질은 국내 배출원의 문제가 굉장히 심각한 수준이란 거다. 국제 역학상 우리가 중국을 향해 대놓고 오염물질을 줄이라고 하는 것도 쉽지 않다. 또 중국도 나름 농도와 배출량을 줄여가고 있다. 계속 그렇게 가야한다며 협력해야 관계이지, 어찌보면 대기정책 측면에선 주어진 상황이다. 우리가 할 수 있는 것부터 최대한 해야 한다. WHO(세계보건기구)에 의하면, 매년 대기오염으로 1만8000명~2만명이 조기사망하고 있다. 엄청난 숫자다. 이대로 가면 2060년경 연간 조기사망자수가 5만명 이상으로 증가할 것이라고 한다. 지금보다 더 회색빛 미래다. 이 문제를 해결하려면 지금과는 다른 강력한 정책이 필요하다.”

- '생각보다 석탄화력의 유해성이 과소평가 됐을 수 있다'고 했다. 근거는 무엇인가

“두 가지 측면이다. 첫째는 원단위 비용이라고 오염물질의 환경비용을 평가할 때 해외서 각 물질별로 구해놓은 값이 있다. 미세먼지는 굉장히 비싸고 SOx나 NOx는 상대적으로 싸다. 우린 주로 유럽연합 자료를 활용하는데, 2차 미세먼지 생성에 대해서는 반영이 안돼 있다. 즉 SOx 자체가 인체에 미치는 영향만 보지 이것이 PM2.5로 전환돼 미치는 2차 영향은 반영을 못하고 있다. 그런데 최근 미국, 일본, 영국 등은 이걸 포함시켜 보고 있다. 아직 과학적 논란은 많지만 SOx는 NOx에 비해 2차 미세먼지 전환율이 굉장히 높다. 계절과 기상조건, 주변여건별로 다르겠지만 NOx가 2% 이하라면 SOx는 50%까지도 전환된다고 한다. SOx는 2차 PM2.5 생성의 키 역할을 하는데, 이걸 다량 배출하는 곳이 석탄화력이다. 그동안 과소평가 했다는 판단이다. 또 다른 하나는 중금속의 유해성이다. 석탄발전은 수은도 배출하는데, 그동안 유해성을 제대로 평가하지 못했다. 그런 부분들까지 반영한다면 그동안 해왔던 석탄화력의 환경영향평가가 과소평가 됐을 수 있다고 보는 거다.”

- 이미 해외에서는 석탄화력의 수은에 대해 배출규제를 하고 있던데

“우리나라 환경정책이 기존에는 대기의 경우 미세먼지, SOx, NOx 등 표준물질의 농도와 배출량 등 전통적 측면만 봤지만, 지금은 유해성을 기준으로 중금속 등 특정 대기오염물질 관리까지 보고 있다. 기존에 배출량만 봤다면 앞으론 농도 및 사람이 얼마나 노출되는지, 사람이 얼마나 흡수하는지, 사람이 흡수한 물질이 얼마나 유해한지로까지 보게 될 것이다. 특히 수은 등 중금속 문제는 유해성관리 측면에서 선진국들이 이미 관리하고 있고, 앞으로 우리 정책도 수질·대기할 것 없이 가는 방향이어서 더 관심을 쏟아야 한다.”
 

"SOx는 2차 초미세먼지 생성의 키, 석탄화력이 다량배출… 수은 등 중금속 유해성도 제대로 평가 못해"
▲ 이창훈 한국환경정책평가연구원 부원장

- 우리나라도 OECD 회원국이고 GDP 기준 세계 11위 경제 선진국이라는데, 이런 측면을 보면 아직 멀어 보인다.

“OECD 국가를 추격해서 그동안 열심히 달려 왔는데, 앞으로는 숨 좀 고르면서 앞만 보고 달릴 때 등한시 했던 환경이나 안전 이슈들에 대해 조금 더 신경을 쓰면서 갈 때가 된 거다. 균형을 갖춘 게 선진국이다. 뭐든 한쪽으로만 가면 넘어지기 십상이다. 경제성장과 환경이 두 바퀴로 가는 게 더 좋고, 더 나아가 사회와 안전까지 네 바퀴로 갈 수 있으면 좋다. 최소한 경제와 환경 두 바퀴로 가야 특정사건이 발생했을 때 넘어지지 않을 수 있다.”

- 올해 8차 전력수급기본계획이 수립된다. 이전 7차 계획 때는 위원으로 직접 관여 한 바 있다. 개선돼야 할 부문은 무엇인가.

“6차 계획보다는 7차 계획의 논의가 좀 더 열려있긴 했으나 여전히 일반 국민들에게 큰 영향을 미치는 의사결정임에도 소수 전문가 중심이고, 정부 부처로 보면 산업부 위주로 의사결정이 이뤄지고 있다. 다른부처 협의나 국회는 항상 후순위다. 첫 단계부터 모든 의사결정 과정을 오픈하면서 국민이나 다른부처 의견, 다양한 전문가 의견을 듣는 의사결정 구조가 돼야 한다. 왜냐면 전력설비 계획은 최소 30~40년을 가기 때문이다. 한번 결정이 잘못되면 수십년간 짐을 떠안고 가야하므로 굉장히 신중하고 여러 중지를 모으는 게 중요하다.”

- 석탄화력은 환경성이, 원자력은 안전성이 아킬레스건이다. 반면 원자력 진영에선 위험이 과대평가됐고 온실가스 측면에서도 대안 전원이라고 말한다.

“원자력은 개인적으론 위험이 큰 전원이라고 생각한다. 후쿠시마 사고 이후 지진이나 쓰나미 등 비정상적인 자연재해에 대한 대응책은 나름 많이 보강한 것으로 안다. 하지만 없을 것이라고 간주한 다른 인위적 재해의 리스크도 여전히 존재하는 거다. 원자력으로 현 세대가 수십년간 전력을 싸게 소비했다고 해도 문제는 남는다. 후세들은 그에 따른 아무런 이득도 보지 못한 채 짐(폐기물)만 갖는 격이니 세대간 형평성에도 맞지 않는다.”

"환경급전 성과 내려면 다양한 선행연구 서둘러야 … 에너지세제는 가장 효과적인 정공법 "

경제급전을 환경급전을 전환하는 법안이 통과됐지만 아직 아무런 움직임이 없다.

“환경급전의 목적이 미세먼지와 온실가스 감축이라면 산업부는 시장운영규칙 등 제도를 손볼 때 환경부와 머리를 맞대야 한다. 미세먼지 기준이 얼마일 때 발전량을 얼마나 줄일지, 얼마나 LNG발전으로 대체해야 하는지, 어느 지역 어떤 석탄화력을 닫는 게 가장 효율적인지 환경적 측면에서 제안할 수 있다. 발전소마다 배출량도 다르고 노출인구도 달라 고려해야 할 사안이 굉장히 많다. 아무 발전소나 세울 수도 있겠지만 취지대로 환경적 효과를 최대한 내려면 그렇게 해야 한다. 다양한 모델링이 필요하므로 논의와 연구를 서둘러 시작해야 한다. 또 하나 중요한 점은 환경급전을 시행하면 석탄화력 이용률이 절대 85%를 넘을 수 없게 된다. 지금은 수급계획에서 LNG와 석탄을 비교할 때 둘 다 높은 가동률로 비교하니 당연히 단가차이로 석탄을 최대한 넣는 결과가 나올 수밖에 없다. 석탄 이용률을 60~70% 전제해 다시 비교하면 지금보다 LNG경제성이 향상되는 구조가 된다. 굳이 환경비용을 추가하지 않아도 두 발전원간 원가비교 시 LNG에 유리한 결과를 가져올 수 있다. 사회적 비용까지 따지면 이전과는 전혀 다른 상황이다.”

- 외부비용은 결국 에너지세제로 반영해야 한다고 보나

“조세와 세율을 결정하는 전문 거버넌스 구조를 만들자는 게 내 주장이었다. 외부비용은 국민들이 지불하는 실제비용이다. 사업자가 지불하는 비용이 아니다. 이런 비용들이 가격에 반영되게 하려면 결국은 조세를 건드릴 수밖에 없다. 전문가들과 부처 공무원들이 세율과 과세항목을 결정하는 그런 시스템이 돼야 한다. 그 틀 안에서 결국 외부비용의 크기에 대해서도 같이 논의할 수 있는 구조를 만들어야 한다."

- 에너지를 둘러싼 환경비용은 세제개편이 정공법란 의미인가

“오염원에 대한 과세, 그것이 가장 빠른 정공법이다. 두가지 효과를 기대할 수 있다. 첫째는 외부비용을 반영함으로써 결국은 전력생산의 실제비용을 우리 소비자가 지불하게 되는 거다. 그만큼 전력소비를 줄일 수 있는 유인이 되고, 외부비용이 높은 전원을 덜 선탁하게 하는 효과도 있다. 특히 공급구조를 바꾸고 수요감소 효과도 있어 가장 정공법이라 부를만 하다. 물론 국민들을 설득해야 하는데, 그건 정치적 리더십이 굉장히 중요하다.”

- 구체적으로 어떤 리더십을 말하는 건가

“정치권이 가장 두려워하고 꺼리는 것이 전기요금 인상이다. 요금 인상의 불가피성에 대한 설득을 좀 더 해야 한다. 우리가 깨끗한 공기를 마시고, 후세들에게 깨끗한 환경을 물려주고자 한다면 우리가 쓰는 전기에 대해 외부비용도 포함시켜 제대로 지불해야 한다고 지속적으로 설득해야 한다. 또 그 설득을 인정받는 과정들이 필요하다. 한편으론 해외에선 환경세 등이 추가됐을 때 늘어난 세수로 기업들이 부담하는 일부비용을 낮춰 고용을 늘리려는 시도가 추진되고 있음을 참조할 필요가 있다."

- 기후, 에너지, 환경 문제에 대한 통합부처 논의가 전개되고 있다.

“대기와 기후문제는 기본적으로 에너지 문제와 직결돼 있어 결국은 환경정책과 에너지정책의 조화가 반드시 필요하다. 향후 에너지정책의 기본방향이 저렴하고 안정적인 공급에서 친환경적이며 지속가능한 수급을 강조하는 방향으로 가게 될텐데, 환경정책적 관점이 반영될 수 있는 개편이 되기를 기대한다. 에너지정책을 맡고 있는 분들의 진정성도 100% 공감한다. 안정적으로 에너지를 공급해 산업과 경제발전에 기여했다는 것도 누구나 인정한다. 하지만 이제 시대가 바뀌고 상황이 바뀌었기 때문에 사회적 측면이 강조되는 단계에 도달한 거다. 그게 시대적 요구다.”

- 환경정책 싱크탱크에서 여러 정부의 탄생과 쇠락을 지켜봤다. 어떤 점들이 부족했나

“그간의 정책 성과를 평가해보면 폐기물과 수질은 OECD중에서도 어느 정도 수준 이상에 도달해 있다. 반면 대기와 자연환경 분야는 상당히 뒤처져 있다. 왜 그럴까 고민을 해봤는데, 잘하고 있는 분야는 환경부가 예산을 투입해 독자적으로 할 수 있던 분야란 공통점이 발견됐다. 반대로 산업부와 걸려 있는 대기정책이나 국토부와 걸려있는 자연환경은 성과가 미진하다. 올해 OECD에서도 제3차 환경성과 평가를 했는데, 결론은 부처간 협의를 잘하라는 권고였다. 환경부가 앞으로 정책을 더 진전시키려면 관련부처 협조가 전제돼야 하고, 이번 정부도 그런 관점에서 환경정책에 대한 관심이 필요하다. 그런 부분들이 막힐 때 가장 피해를 보는 분야가 환경분야다.

- 국민들은 미세먼지 탈출도 원하지만 여전히 싸고 청정한 에너지를 원하고 있다. 

“경제학에 '세상에 공짜 점심은 없다'는 말이 있다. 우리가 미세먼지 문제를 해결하려면 거기에 수반되는 여러 비용들이 소요될 수밖에 없다. 또 그 비용은 결국 국민들이 부담해야 한다. 많은 부분에서 어느 정도 세금이나 요금인상이나 불가피 할 수 있다. 이점을 충분히 이해하고 동의해 주시면 훨씬 정책효과가 빨리 나타날 수 있고, 국민 건강편익도 앞당겨 질 수 있다고 본다.

이상복 기자 lsb@e2news.com

[ He is … ] 서울대 경영학과를 졸업하고 독일 브레멘대에서 경제학으로 석사, 환경경제학으로 박사학위를 취득했다. 박사 논문은 피구세(정부가 조세정책으로 환경오염에 의한 사회적 비용을 경제주체들이 그들의 의사결정 과정에 포함시키도록 만드는 세금)의 경제학적 고증. 2003년 환경정책평가연구원에 입사해 지역 환경재정, 환경예산, 환경계획 수립 연구 등을 수행했고, 특히 에너지정책과 환경성 평가에 대해 다양한 연구를 진행했다. 주요보직으로 기획조정실장, 환경전략연구실장, 정책연구본부장 등을 지냈고 작년말부터 부원장을 맡고 있다. 초등학교 교사인 부인과의 슬하에 중·고교생 아들 둘을 두고 있다. 
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